國內外健康城市規劃建設實踐經驗借鑒

1 背景和意义

1.1研究背景

城市化的迅猛發展使大城市普遍存在各種“城市病”,給人類健康帶來了嚴峻挑戰,爲了更好地解決城市環境問題和提高人們的健康水平,世界衛生組織(WHO)于1994年提出健康城市理念,並在全球範圍內積極倡導相關項目計劃。

2016年10月,我国发布了《“健康中国2030”规划纲要》。2017年,习近平总书记在十九大报告中将 “健康中国”定为国家发展战略,提出完善国民健康政策,为人民群众提供全方位全周期健康服务。

2019年9月,成都市成爲國家生態環境和健康管理試點的第一個副省級城市,已編制《“健康成都2030”規劃綱要》、《成都市環境與健康管理試點工作方案》,著力開展多層次、多類型的健康環境與健康管理試點工作,推動城市可持續發展。針對醫療健康服務,從2017年起,先後編制《成都市區域衛生規劃》、《成都市醫療衛生資源布局規劃(2017-2035)》、《成都市衛生計生“中優”行動計劃》等,著力提升城市醫療服務水平,構建均衡協調、一體高效的15分鍾健康服務圈。

1.2 研究意義

目前,我國的健康城市建設還處于起步階段,其建設活動多局限在城市衛生管理部門,城市居民對健康城市理念的認知率低,健康城市建設缺乏系統性的理論指導和對策支持,更缺乏從城市宏觀層面以及城市規劃角度出發的建設對策研究。因此,有必要對國內外健康城市的規劃建設實踐經驗進行系統梳理及分析,多角度、多層面探討適合成都的健康城市建設途徑和策略方法,以期對成都健康城市建設起到現實指導意義,推動成都健康城市建設有序發展。

健康城市的內涵及關注重點

2.1 健康城市的內涵

健康城市是健康社會、健康人群、健康環境有機結合的整體,是以人的健康發展爲最終建設目標,通過城市建設的各種手段促進市民成爲擁有健康體魄、積極心態和擁有健康行爲的人群。健康城市建設不僅包含健康、醫療救助等公共衛生體系內容,也涵蓋與市民健康息息相關的一般公共服務和城市環境系統,如養老、汙染防治、城市遊憩系統等內容。

2.2 健康城市的關注重點

健康城市建設受地方經濟和社會發展水平、市民健康狀況和健康需求、地方特色等要素影響,很難用統一的指標衡量。爲協助各國建立可量化評估的健康城市指標,1996年世界衛生組織首次提出32個可量化的健康城市評價指標,重點關注衛生健康、公共醫療服務、環境、社會經濟四個方面,形成了目前全球最具有指導建設權威性和實施建設普遍性的指標體系,成爲各個國家建立自己健康指標的基礎。

2018年,我國制定了適合我國國情的健康城市建設指標和評價體系。《全國健康城市評價指標體系(2018版)》重點關注健康環境、健康社會、健康服務、健康人群、健康文化5個方面,確立了20個二級指標和42個三級指標,是對世界衛生組織的指標的細化,突出了鄉鎮、老齡人口等我國城市發展中的重要要素,更加契合健康中國建設的要求和人民群衆的健康需要,是世界衛生組織指標體系的深化和細化,更具可操作性。

目前,在全國健康城市評價指標體系的指導下,各省市相繼制定了健康行動計劃並提出因地制宜的健康城市指標體系。如在《“健康上海2030”規劃綱要》中,重點關注健康服務體系、健康保障、健康環境、健康産業、居民健康等方面,提出考核指標共計40項,以督促上海實現可持續健康發展目標。在《“健康江蘇2030”規劃綱要》中,重點關注健康水平、健康生活、健康服務與保障、健康環境、健康産業5方面,確立了15項主要指標,相較于國家標准,增加了“農村無害化衛生戶廁所普及率”、“醫藥産業總規模”兩項指標,更具地方特色。

2.3 小結

通过对世界卫生组织健康城市评价指标体系、全国及各省市健康城市评价指标体系的研究,健康城市的關注重點可归纳为健康城市环境、健康服务设施、健康综合治理三方面。

國內外健康城市的規劃應對

本文選取華盛頓、東京、北京、上海、三亞等城市作爲研究對象,主要針對上述三方面進行經驗借鑒。華盛頓在美國醫療協會和統計機構對全美前50個規模最大城市的定期健康評估中,連續兩次奪冠;東京在英國BBC全球健康城市評選中,以公共交通設施完善、人均二氧化碳排放低的突出優勢,位列世界前五名;北京在中國社科院城市發展與環境研究所發布的《健康城市生活藍皮書》中,在健康經濟、健康文化、健康社會、健康環境和健康管理五大方面的健康指數連續多年位居全國第一;上海被世界衛生組織稱爲健康城市工作的全球樣板城市;在中國社科院研究中心、蘭州城市學院、華東師大、上海大學、社會科學出版社共同發布的《生態城市綠皮書:中國生態城市建設發展報告中》,三亞位列中國健康宜居型城市冠軍。

3.1 健康城市的環境營造

築牢城市生態安全格局,打造健康城市的外部大環境。三亞通過推進多個受損山體生態修複、山水林田湖草系統保護修複等重大工程,構建了生態廊道和生物多樣性保護網絡,提升了生態系統質量和穩定性。其次,三亞持續開展“綠化寶島”行動,實施天然林保護、商品林提升工程;建立國家公園,加強對天然林、紅樹林、濱海濕地等重要自然資源的保護,築牢三亞健康城市打造的生態基礎。

通過大氣汙染防治、水質提升、精細化垃圾分類,全面提升健康城市基礎環境。東京針對大氣汙染,編制《公害防治技術指導書》、《有害氣體處理設置指導標准》等各類指南,以提高社會大氣汙染防治的技術能力。針對水環境提升,東京首先通過加強水環境立法和標准體系建設,爲水汙染防治提供堅實的制度基礎,進而針對水資源的開發、利用和保護提出3R(減量化、再利用、再循環)理念,建設雨水滲透設施等,從而將汙水資源化、提高水資源利用率,實現地下水涵養。在垃圾方面,東京主要將生活垃圾分爲資源類、可燃類、不可燃類和大件垃圾4類進行回收,並針對各類垃圾,在全市23區均建立了分類垃圾處理場,以進行完善的垃圾後期處理工作。2015年東京生活垃圾焚燒處理比例高達75%,填埋僅3%,循環利用占20%,很大程度上減少了有害垃圾填埋對土壤和水環境的汙染。

结合市民健身活动需求进行城市游憩系统规划,提升公共空间环境品质。华盛顿绿色空间游憩规划采用 “游憩机会序列”理念,以满足各地区居民平等享有接触自然的游憩权利,人均公园绿地建设费用高达398美元,建立了从分布广泛、可以频繁访问的人工绿地,如口袋公园、邻里公园等,到可以体验到更原始自然、满足更丰富或更特殊活动的国家公园、自然保护区等,形成连续公园序列。公园和休憩地面积达3400公顷,其中国家公园面积达3000公顷,占市区面积的20%,人均公园绿地超过40平方米。依据美国运动医学学会评鉴报告,95%的华盛顿居民从居住地点步行10分钟即可到达公园。

3.2 健康城市的設施完善

構建健康公共服務體系,通過信息化手段關注居民日常的健康服務和需求。北京市推進區域中醫醫療中心、中醫康複中心、區級中醫類醫院急救站點三級中醫藥醫療設施和市級中醫醫學中心、專科(專病)診療中心和會診中心三級中醫藥治未病中心,促進中醫藥服務設施全覆蓋,滿足市民中醫藥治療的日常需求。構建了完善的三級健身公共服務體系,目前北京市已建設籃球、網球、乒乓球、門球等專項活動場地2321片、社區體育健身俱樂部144個,爲市民提供了多元便捷的健身場所。同時,北京高度重視衛生健康信息化建設,正積極推進以“物聯網+醫療健康”爲核心的便民惠民服務,整合線上線下衛生健康資源,通過健康APP等多種渠道,提供互聯網健康管理、咨詢等一體化電子健康服務,爲居民建立動態電子健康檔案。

高標准配置健康社區公共服務設施,建立老齡友好型社區。華盛頓以健康社區爲健康城市建設的基本單元,社區建設不僅局限于公共衛生領域,還包括社區環境保護、規劃建設和社區管理等多方面,創建了鼓勵步行、公共交通、社會交往和具有社區感的健康社區規劃模型。華盛頓健康社區的公共設施建設無論是類別豐富度還是服務覆蓋率都遠高于美國平均水平。東京針對高齡化國情配建老年友好型設施,提出“嵌入式社區養老”理念,增設小規模多功能型照護機構,構建集居住、醫療、照護、預防、生活援助爲一體的區域綜合照護體系,提供機構養老服務、居家養老服務、區域密集型服務、老年無障礙公寓、老年食堂等社區養老服務,確保老年人在社區享受全方位的健康服務。上海市推廣“機構+養老”開放式養老服務模式,成立區屬國有養老公司,與各社區一起合力推進養老機構建設,根據自身情況因地制宜靈活增設養老顧問、爲老助餐、智慧診所及微型日托等四大特色功能板塊,豐富並完善了“十五分鍾社區生活圈”。

構建健康散步道系統,加強軌道交通與城市功能的耦合度,提高綠色出行比例。東京將綠地系統與水系網絡整合,結合公園、植被環境打造慢行步道,爲居民健身活動提供更多樣的選擇,至2010年東京公園個數達7403處。同時將綠地系統與水系網絡整合,打造公園散步道、花卉綠地散步道、下町風情散步道、濱水散步道等多類散步道系統,爲居民健身活動提供更多樣的活動選擇。同時,東京以城市軌道交通爲骨幹,進行城市功能配置,在站點附近集聚商業辦公、購物中心、餐飲中心、酒店、影劇院等豐富的城市服務功能,增加市民對軌道交通的依賴度,日常通勤的綠色交通出行分擔率高達94%。

3.3 健康城市的綜合治理

成立健康工作小組,形成政府主導、社會參與的健康城市管理機制。東京成立“健康城市市民會議”,負責制定和督促實施“健康促進心動計劃”、組織健康知識和健康理念的宣傳教育,開展健康城市建設的調查和評估,表彰促進工作開展良好的地區和個人,通過政策、立法等方式,發揮主導和引領作用,在促進服務規範化、法制化的同時,也逐步形成了政府、服務企業、NPO組織、社區組織、居民、志願者乃至研究者等多元主體、多角度參與的局面,共同助推了健康城市的發展。

實行跨部門合作,創新智慧健康城市服務方式。華盛頓政府聯合美國森林局、美國遊憩與公園協會、地方公園署、醫療部門等共同建立了遊憩地基礎信息數據庫,將城市1700余處遊憩地共計45000多所設施都逐一統計記錄,不僅可以提供遊客查詢遊憩服務設施及周邊氣候、自然人文景觀、遊憩活動等信息,也提供醫生查詢適宜患者病情特點和身體狀況的遊憩地點,記錄患者遊憩活動情況。遊憩數據庫的建立增強了人們對于公園綠地健康功能認識,提高了公園健康服務的價值。上海市結合“上海健康雲”惠民服務平台,開展智慧健康小屋建設,建成信息技術與醫療健康服務“醫、防、養、康、護、藥、保”一體化服務平台,實現了各級醫療衛生機構服務信息的互聯互通互認。

廣泛開展健康城市建設宣傳活動,提高全民健康意識。北京由市宣傳部牽頭,市衛生局、市文化局、市廣電局等協作,利用電視、廣播、報紙、網絡公衆號等傳播媒介,加強衛生知識與保健常識的宣傳,通過組織大量有創意、有影響、有效應的宣傳和整治活動,營造良好的輿論環境和健康單位活動。目前全市醫療衛生系統通過新媒體、健康大講堂、市級健康科普專家巡講等形式直接受衆100萬余人,間接受衆超過1500萬人,健康宣傳取得了較好成效。上海市建立了覆蓋全市健康素養和生活方式監測體系,打造權威的健康教育平台,以居民健康自我管理小組爲單位開展健康傳播活動,加強婦女、兒童、老年人、流動人口等重點人群的健康教育。

成都健康城市建設的規劃對策

4.1 建立成都健康城市和健康社區評價標准

结合《全国健康城市评价指标体系》与成都公园城市建设指标体系,建立成都健康城市评价标准。针对成都市公园城市建设,在全国健康环境、健康社会、健康服务、健康人群和健康文化五大评估维度的基础上,增加 “人城境业”各方面细化健康指标,促进公园城市与健康城市的有效结合。指标体系建立后,对健康城市建设进行年度评估,纳入城市体检,明确来年健康城市发展方向。

健康社區層面,結合城鄉社區發展治理的7大場景,建立健康社區評價標准,並完善相關體制機制,保障健康社區建設有效推進。針對城鄉社區,建立包括服務、文化、生態環境、空間、産業、治理、智慧健康七大維度在內的健康社區評價標准(表4-1),並在成都市“36+N”城市體檢指標體系中,納入健康維度相關指標,推動健康城市建設。同時將健康社區評價標准中健康空間維度相關指標納入法定規劃,爲健康社區營造提供有力保障。

表4-1 成都健康社区评价标准建议

4.1 銜接國土空間規劃,完善編制體系

從頂層設計到實施規劃全方位完善健康城市規劃編制體系,明確健康城市發展重點。宏觀上應結合《成都市國土空間總體規劃》,編制《成都市健康城市發展規劃》,對城市進行生態修複,構築城市生態安全格局,錨固生態本底;中觀應統籌現有城市綠地系統規劃、天府綠道規劃、成都市醫療衛生資源布局規劃等專項規劃,從健康活動、健康醫療、健康環境方面入手編制專項規劃,爲城市健康設施布局提供統一指導,促進綠色公服及基礎設施的落實。行動層面應提出健康城市建設行動計劃,細化近期建設重點,制定項目庫,制定健康社區評價標准,明確項目建設的具體內容、服務範圍、時間周期,並落實到每個責任部門,指導各部門分別開展工作。

將健康城市理念融入結合公園城市規劃建設中,全方位提升城市環境品質。在城市健康活動場所方面,打造城市氧源森林、郊野公園、鄉村公園等高質量遊憩場所;在社區環境提升方面,編制《健康社區環境提升實施規劃》,建設開放式社區公園,保障社區公園與城市街道空間一體化打造,從而達到綠化、美化、淨化社區環境的目的,打造品質宜人的綠色家園。

4.3 完善設施配套,加強健康社區治理

完善社區健康體育、健康出行等配套設施建設和智慧化提升。在體育設施方面,緊抓大運會機遇,利用小遊園、微綠地,社區廣場等空間,增加AED等傳感器設備,對居民健康活動進行動態監測。在健康出行設施方面,持續完善“軌道+公交+慢行”多網融合的綠色交通體系,在強化城市軌道交通站點與城市功能結合的同時,完善城市綠道體系建設,將街道一體化工作與天府綠道結合,使城市綠道深入社區,提升綠道系統的覆蓋率和可達性。同時在綠道各級驿站設置AI智能互動終端,建設智慧綠道基礎設、平台及應用,爲市民提供路線制定、跑步社交等智慧服務。

依托社區健康平台,促進健康衛生服務設施精細化配置,創新設置滿足實際需要的設施類型。建立社區健康智慧平台,提供線上健康咨詢、社區醫生預約、用藥指導等服務,精准分析居民健康需求,形成社區全覆蓋的居民健康數據庫。同時依據健康智慧平台聚焦居民需求,精細化社區各類健康設施配置,從而完善成都市15分鍾社區生活圈、公園城市建設導則等相關建設引導。在社區醫療衛生設施配置方面,建議細化日間照料中心的服務範圍(表4-2),針對老齡人口較多的社區鼓勵設置康養型衛生服務中心,在社區內提供保健咨詢、按摩調理等健康療養服務,以確保社區醫療衛生服務規範化、精細化。

表4-2 社区医疗卫生服务标准建议

形成跨領域合作機制,加強社區健康宣傳和健康活動組織。突破公共衛生領域,降低健康社區社會團體和社區居民健康組織成立門檻,形成以政府爲主導,社會組織和公衆共同參與的跨領域的合作機制。同時積極推進社區體育指導員、社區營養師和基層體育骨幹隊伍建設,探索健康社區指導員隊伍管理模式,組建社區健康自我管理小組,建立健康社區網站和公衆號,以民衆更能接受的方式,進行健康宣傳、滲透健康理念。